针对民办园占95%以上，非户籍在园幼儿占2/3以上的市情、教情、园情，如何实现政府主导、公益普惠？ 
       深圳，曾经是中国改革开放的发源地、风向标，领改革创新风气之先。正因为市场经济发育早，市场机制更完善，这里的学前教育在曾经的市场化之路上走得更远：公办园很少，95%以上的幼儿园是民办园，且多是谋求回报的民办园。特区的建设者从全国蜂拥而至，直接影响深圳学前教育格局：非户籍在园幼儿高达2/3以上。
　    在这样的背景下，公民办并举怎么举？公益性普惠性怎么实现？政府公共服务职能怎么体现……正在考验改革者的智慧。
　　冬日的阳光，一出来就陡然提升了整个城市的温度。1月14日的深圳，比前一天暖和了许多。地处蛇口的育才教育集团第三幼儿园沐浴在一片阳光中，小班老师黄良珍站在教室门口，笑吟吟回答本报记者的提问：
　　“从教津贴有没有？发了多少？”“班上有多少孩子享受了健康成长补贴？”“五险一金是按照基础工资还是应发工资给买的？”
　　成为广东省深圳市首批普惠园，是这所幼儿园的园长冯剑和老师们过去一年来最高兴的事：多年来没有拨款、自收自支的幼儿园去年得到了40万元的补贴，30名保教人员和342个孩子得到了政府发放的从教津贴和健康成长补贴，教师人均月工资从4000多增长到了5000多元，原来教师的五险一金是按照基础工资核定，现在按照应发工资核定，提高了一大块。黄良珍老师的笑容在阳光下格外灿烂。
　　育才教育集团幼教中心主任苏耀秋和冯剑说：现在，我们的梦想是从普惠园成为非营利幼儿园，希望工业区免收房屋租金，幼儿园能办得更好。
　　在深圳市龙岗区回龙埔幼儿园、深圳工交第一幼儿园，记者看到了同样的变化。深圳市教育局学前教育办公室主任马芹娣告诉记者：全深圳503所普惠园，都在发生着这样的变化。　　       深圳，正用创新和改革为学前教育公共服务求解。
　　民办园能否承担公益普惠责任？是否一定要国进民退？
　　面对民办园占95%以上的“市情”“教情”，跳出姓民姓公的争论，探索公益普惠路径
   　南山区育才三幼是一所有点说不清身份的幼儿园：1988年开办时，它是蛇口工业区的国企和集体企业联合办起来的，后来受当年学前教育产业化的影响，被推向社会，哪个部门也不肯要，多方协商，被挂进南山区的育才教育集团，但再也没有享受到集体办园的政策：没有上级拨款，还要承担园舍租金。
　　和育才三幼一样，对自己的身份属性有点道不明的还有深圳工交第一幼儿园，这所幼儿园原是部分国企集资建起来的，靠企业提供部分办园经费，现在的举办者是深圳市经贸信息委。从2007年开始，上级补助没了，靠自收自支维持运转。2012年成为深圳首批试点普惠园后，这里去年得到了72万元的政府资金，班级厕所开始有了蹲位隔断和男女区隔，教师人均每月涨了600元工资。
　　相比较而言，同样成为了普惠园的龙岗区回龙埔幼儿园则身份明晰：这所原来的村办园被村里转手给了私人，变成了地道的民办园。
　　在深圳1313所幼儿园中，民办园的数量高达1251所，占95%。而如果算上育才三幼这样身份模糊的幼儿园，非公办园的比例会更大。
　　当国家提出要坚持政府主导、公民办并举、大力发展公办园的时候，当学前教育公益普惠成为时代要求之时，深圳学前教育的探索只能在这样的“市情”、“教情”、“园情”下铺展。
　　和全国其他很多地方一样，深圳市近年来推动学前教育发展的经费支撑很“给力”：自2012年以来，深圳市区两级财政合计投入9.5亿元。但这些钱投往哪里？颇费周章，也曾遭受质疑。
　　钱的投向取舍，和发展的整体思路密切相关。当学前教育公益普惠的原则刚提出时，深圳的民办幼儿园举办者中曾经出现普遍的疑虑：会不会因此出现国进民退，导致民办幼儿园办不下去？
　　深圳能不能像有的地方一样，迅速大规模发展公办园？深圳目前公办幼儿园只有62所，其中，主要的22家市属公办园前些年转由深圳市国资委旗下的投资控股公司管理，这家国企为此专门成立了幼教管理中心，每年要投入一个多亿。余下的公办园包括各区办园20所，街道办园17所，特殊类3所。占绝大多数的民办幼儿园承担了提高入园率的主要职能，政府产权的小区配套园也大部分都是民办园。
　　深圳市教育局政策法规处处长胡新天告诉记者：如果全部用公办园解决问题，可能现在深圳有园上的问题都还解决不了。武断地取缔、限制民办园，搞国进民退，变民办为公办，在市场经济发达的深圳，也不太现实。胡新天认为：将公办民办二元结构划分得非常清楚，不一定是解决问题的出路，如果关注公民办的界限胜过关注公益性和普惠性，不仅不利于事业发展，而且可能导致更多矛盾。
　　既不能摁住民办园不让发展，也不能因此政府不投入、不主导、不履行公共服务职责。深圳市教育局局长郭雨蓉告诉记者：不管幼儿园是什么体制，核心是要实现公益普惠，不管公办民办，只要愿意办成公益普惠园，政府就给补贴。
　　深圳学前教育的发展思路就此确定：跳出公民办的简单二元划分，以政策规范和财政投入为杠杆，发挥政府主导作用，找到实现学前教育公益普惠发展的深圳路径。
　　正是在这样的框架下，建设普惠性幼儿园、保教人员长期从教津贴、在园儿童健康成长补贴、优质幼儿园奖励等多项政策相继出台，一批民办园相继进入普惠园行列，政府投入不给民办园或者有收入的民办园的状况被打破。
　　按照深圳市委和政府的规划：到2015年，学前教育投入将实现占财政性教育经费比例达到5%以上。有一组数据足够说明深圳学前教育投入力度和普惠面的变化：
　　全市503所普惠园得到2.3亿元财政奖励性补助，受益儿童15万人；全市近22万在园儿童领取了1500元的健康成长补贴，财政投入约3.2亿元；约1万幼儿园保教人员领取长期从教津贴，财政投入近7000万元；近400所省、市一级幼儿园获得优质办学奖励，财政投入约1.5亿元。获得财政补贴的幼儿园大部分是民办园。
　　跳出姓民姓公的争论，通过政府补贴，让民办园参与履行公益普惠责任，实现“国进民荣”。供给繁荣了，才有质量的提升，才有群众的满意。这也许是深圳寻找到的一条适合深圳的公益路径。
　　如何在民办园为主体、民办园成为普惠园的情况下，实现政府主导？
　　在规范管理和优质发展上发力，建立扶持监管和退出机制，探索政府主导的路径
　　跳出姓民姓公的争论，另一个问题接踵而至：给予民办园财政补贴，如何回应“有可能变相补贴投资者”的质疑？如何保证政府主导？
　　深圳给普惠园的定义是：面向大众、收费较低、质量有保障。民办园申请成为普惠园后，除了得到每个班级4万元的补助，还会享有政府提供的一系列政策帮扶。
　　问题是：这些政策和经费如何落到体现公益普惠上？有位民办园长告诉记者：原来政府对民办园的监管就是登记、年审，监管少导致民办园质量好坏缺乏监督，管理不规范现象严重。
　　深圳首先做的是政策扶持、调控和引导，财政以班级为单位对普惠性幼儿园提供奖励性补助，用于提高教职工待遇，提升保教质量。同时，要求普惠园收费接受政府指导价，保障教职工待遇，保教费收入的40%到50%用于教职工工资支出。
　　为管好经费走向，深圳市教育局正在抓紧出台民办幼儿园财务管理办法、会计核算办法及相应的财务审计指引，按统一的要求规范民办园财务行为，增强民办园财务透明度和监管力度，保证财政拨款“走向”指定用途。
　　建立普惠性幼儿园退出机制。实行普惠性幼儿园专项督导制度和方案，要求在建设周期结束时接受评估，未通过的必须退出。
　　构建学前教育奖评体系。在公益普惠园中构建综合示范园、优质特色园、实验园三位一体的学前教育奖评体系，发挥各类幼儿园在科学保教、内部规范管理、特色课程等不同领域对提升质量的引领、导向作用，财政给予项目资助经费。
　　市里做顶层设计、注入资源，也调动了区级政府办学前教育的积极性。龙岗区教育局学前办公室主任吴国彬说，规范管理有了抓手和杠杆，通过发放长期从教津贴，幼儿园师资情况摸清楚了；通过发健康成长补贴，在园幼儿的情况也统计上来了，管理精确、精细、系统了。
　　深圳学前教育正在规范管理和优质发展两条线上发力。龙岗区前不久刚刚“驱逐”了一所民办园，吴国彬告诉记者：以前是喊一嗓子，提点原则要求，现在不同了，管理到位了，公民办园都听招呼了。　
　　规范提质效果明显。由于规定了政府补贴的使用范围，普惠园办园条件很快得到改善，保教人员长期从教津贴政策在加强保教人员资质管理方面起到了积极导向作用，进一步规范了持证上岗制度，提高了保教人员参加培训、专业发展的积极性。
　　家长对幼儿园的信任在不断提升。得到政府资助的普惠园让家长感觉“这是一所有政府管的园”，是“一所可以信任的园”，愿意把孩子送到这里来。工交第一幼儿园园长祝慧瑛告诉记者：“一成普惠园，生源暴涨。”去年9月，这里只有50个招生名额，但是有180个孩子来报名。 
  　  政府主导提供学前教育公共服务的同时，如何保持事业发展活力？
　   探索建立广覆盖的成本分担机制、有效的教师收入保障机制、多元的办学体制和模式　
　　在深圳，政府主导作用体现在直接影响了学前教育的成本分担、规范提质、队伍稳定，并逐渐形成了保证政府履行公共服务职能的机制。
　　和深圳的移民城市状况吻合，深圳学前教育的另一大特点是：生源结构中非户籍人口子女占2/3以上。他们能否享受到学前教育的公共服务，直接影响深圳学前教育实现公益普惠的水平。　
　　在探索建立合理的学前教育成本分担机制过程中，深圳将一笔钱直接用在了孩子们身上。从2012年秋季学期开始，发放在园儿童健康成长补贴，每年每人发放1500元。这个补贴标准计划将逐步提高。这笔钱直接分担了家庭学前教育的成本，符合深圳人口管理政策的非户籍幼儿同样能够享受。以一名在普惠园就读可领取健康成长补贴的在园儿童计算，政府对家庭的学前教育培养成本分担率达到了22%。
　　深圳推行的各项措施带来了公益普惠的明显变化：
　　实行限价制度，带来了明显效果。在深圳，民办园靠收费维持运作，曾经出现保教费连年上涨。现在，政府对申请成为普惠园的民办幼儿园收费限价，个别区还实行了降价措施，入园贵问题明显得到缓解。全市503所普惠园平均保教费标准低于800元/月，且将在3年内保持稳定，各区民办幼儿园申请调整收费的比例明显下降。
　　郭雨蓉告诉记者：每年建园、增加学位不难，难的是建设一支高素质、稳定的教师队伍。面对民办园多，教师流动性大，不稳定的“教情”、“园情”，深圳正在探索如何建立起幼儿教师收入增加的保障机制和专业成长的通道。
　　从2013年开始，深圳给长期从教的保教人员发放津贴，符合条件的可得到300-1000元/月的津贴。同时，深圳还对普惠园有一条硬性规定：人员支出必须达到当年保教费收入的40%以上，其中政府产权园必须达到50%以上，教师最低工资不得低于全市当年职工最低工资的1.5倍。这一办法规范了民办幼儿园收入的使用，确立了民办园教师收入提高的保障机制。
　　2012年开始试点的70所普惠园，当年人员支出达到保教费收入的59%，比2011年提高了13%。平均工资从2011年的2359元/月提高至2013年的3112元/月。一名在普惠园长期从教的教师预计可拿到3600元左右的工资和津贴，比2010年2100元的平均工资提高了71%。全市70所普惠园试点教师流动率从2012的10%下降为7%。回龙埔幼儿园园长张文娟告诉记者：成为普惠园后，没有出现一个教师辞职。
　　在发展路径上，深圳的设想是：普惠性幼儿园、新型公办园、非营利性幼儿园、普通民办园并存，探索多元办园体制。借鉴国外和毗邻的香港地区的经验，深圳期待出现真正意义上的非营利性幼儿园。深圳市教育局副局长吴筠说：鼓励社会组织举办非营利性幼儿园，鼓励普惠性幼儿园转为非营利性幼儿园。　
　　2014年，深圳将新增100所普惠园。在增加编制难、传统的公办园难以继续办下去的情况下，深圳创造性地提出，通过“以事定费”方式、组建现有公办幼儿园集团化办学实体、将新建政府产权幼儿园办成公办幼儿园分园等多种方式，探索新型公办幼儿园办学模式和体制，加速扩充公办优质资源。　
　　马芹娣向记者展示了一幅深圳幼儿园未来结构图，其中，特色幼儿园占20%以下，普惠性幼儿园占60%以上，普通幼儿园占10%以下。在做大普惠性板块的同时，不排斥个别满足选择性的特色幼儿园保持较高收费，也不采用粗暴取缔的办法去硬性消灭那些办学条件比较简易的普通幼儿园。保持灵活多元的发展格局，这也许就是改革开放前沿的深圳的学前教育发展活力所在。是我国最早经济特区和最大移民城市，改革开放和市场化程度较高，人口长期大幅增长，非户籍人口占全市人口总量超七成。立足实际，深圳正探索着学前教育公益普惠发展之路。　

【改革者说】　
 

探索政府主导的学前教育公益普惠之路
广东省深圳市教育局局长 郭雨蓉

　　深圳是我国最早经济特区和最大移民城市，改革开放和市场化程度较高，人口长期大幅增长，非户籍人口占全市人口总量超七成。立足实际，深圳正探索着学前教育公益普惠发展之路。　
　　坚持走学前教育与经济社会发展相适应之路。满足大规模、多样化幼儿园学位需求，是深圳学前教育发展的首要任务。深圳要求新建住宅小区需同步配套建设幼儿园，建成后将产权移交给政府，同时充分调动社会力量办学的积极性、主动性和创造性。近3年，学前教育规模扩张和质量提升并举，每年平均增加近100所幼儿园、3万名在园儿童和4500名教职工，服务对象覆盖不同户籍人口，较好地满足了3至6岁适龄儿童的入园需求。
　　坚持走政府主导学前教育公益普惠发展之路。深圳将学前教育发展纳入社会基本公共服务体系，整体规划和实施，持续加大财政投入，2015年学前教育财政投入将达到财政性教育经费的5%以上；对普惠性幼儿园提供奖励性补助、发放保教人员长期从教津贴和在园儿童健康成长补贴，有效调控民办园收费，提高待遇稳定队伍，分担家长学前教育成本；通过民办园自愿转型、政府产权园普惠办学等途径，快速构建和扩充以普惠性幼儿园为主体，广覆盖、保基本、高质量的学前教育公共服务体系，目前全市普惠性幼儿园的社区覆盖率已超过50%。
　　坚持走学前教育多元办学和规范、优质、特色发展之路。持续探索灵活多样的办学体制，鼓励集团化办园和特色办学，鼓励与港澳地区和国际交流合作。在全省率先实施幼儿园规范化建设工程。实施幼儿园骨干教师继续教育财政资助制度。加强培训和教研指导，防止和纠正“小学化”倾向。建立优质办学奖励机制，充分发挥优质幼儿园示范带头作用。　
　　目前，深圳正在研制鼓励和扶持非营利幼儿园发展的新政策，并在学前教育管办评分离等方面进行探索。　  

审稿人：赵 磊